普通高中重要招生方式之一：指标到校政策

　　指标到校政策是在高中招生过程中，不以中考分数作为唯一的录取标准，将普通高中的招生名额依照一定的标准分配到区域内的各初中学校。无论在优质初中还是在薄弱初中，只要考生的中考成绩在一所学校内名列前茅，就有机会进入优质普通高中。

　　指标到校政策以机会补偿的方式，提高了薄弱初中学校学生进入优质普通高中的可能性，公平分配享受优质教育资源的机会，缓解了义务教育阶段的择校问题，促进了义务教育资源均衡配置。经过20年的实践，指标到校已经成为我国当下普通高中重要的招生方式之一，以二次分配的方式实现了义务教育的均衡发展。

　　一、指标到校政策施行20年

　　早在20世纪80年代末，指标到校政策就在辽宁省营口市施行，并取得了良好的成效，而后在辽宁省内加以推广。

　　2002年，为了“综合考虑学生的整体素质和个体差异，改变以升学考试科目分数简单相加作为唯一录取标准的做法”，《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》要求“积极探索建立招生名额分配”制度，作为全国性政策的指标到校由此开始启动，在20年的实践中逐渐成为全国性的高中招生政策。

　　2004年，指标到校成为“国家基础教育课程改革实验”的一项举措，“国家基础教育课程改革实验”要求各实验区“依据本地区实际情况，积极探索、试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的普通高中招生办法，以促进义务教育阶段的学校均衡发展”。由此，指标到校以政策试点的形式在全国多个省份施行。

　　2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》进一步提出，要“改进高中阶段学校考试招生方式，发挥优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配的导向作用”。

　　2014年，国务院颁发的《关于深化考试招生制度改革的实施意见》重申了这一招生方式，并明确“完善中小学招生办法破解择校难题”“实行优质普通高中和优质中等职业学校招生名额合理分配到区域内初中的办法”。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《关于深化考试招生制度改革的实施意见》的发布，意味着指标到校政策“由点到面”，从政策试点到“全面推进”，开始成为“推进义务教育均衡发展”的重要政策。

　　与其他促进义务教育均衡发展的政策相比，指标到校政策最鲜明的特征是其“指标性”。当人们谈及指标到校时，常常用具体的指标分配数量代指，如“50%”被用以指代将优质普通高中招生名额的一半用于分配。明确的政策指标，减少了政策执行的阻碍，也有利于上级政府和民众的监督。

　　然而，分配指标比例的多少，并不能直接体现政策执行的强弱。实际上，指标到校政策在具体执行过程中有较大的自由裁量空间，主要包括：

　　（1）指标来源，要考虑应该将哪些高中定义为分配指标的“优质普通高中”，是否要将所有普通高中学校都作为指标的来源对象。例如，上海市2021年的中考招生政策就将普通高中区分为区属高中和市教委直属高中，两种类型的高中招生名额分配方式有所不同。

　　（2）分配原则，要考虑是以初中学校人数为准，还是参照学校的办学水平。例如，在政策施行初期，山东省一些地区将学生操行合格率、毕业合格率、优秀率、实验技能合格率、音体美合格率、视力合格率等都作为指标分配的参照。

　　（3）分配范围，要考虑是将名额分配在县区内，还是分配在更大的市区范围；

　　（4）下限分数，一些地区为了保证生源质量，设置了下限分数，分数下限越大，政策惠及的薄弱学校学生越多。由于中考分数不同，各地区的下限分数不一，多是在20-30分之间。还有一些地区要求享受指标到校政策的学生成绩必须在一定范围之内。

　　（5）如果设置分数下限，未使用完的招生名额如何再分配？多数地区都将未被使用的指标纳入统招名额，依照分数进行录取。从中我们可以看到，各个地区在自由裁量权的范围内细化政策的具体内容，这就让各个地区指标到校政策的具体内容存在较大差异。

　　如何使用指标到校这项政策工具，反映出政策制定者的价值取向。尽管各个地区政策执行差异较大，但是从近20年的执行过程中，仍然可以发现这样几个共同趋势：

　　（1）分配比例不断增加。2007年，多数省份的指标分配比例仅为10%，到2021年，全国有27个省（自治区、直辖市）要求指标分配比例在50%以上。

　　（2）参与指标分配普通高中的数量不断增加。以陕西省为例，在政策执行初期，分配主体是“课改实验区”的普通高中学校，其后扩大至“省、市级标准化普通高中”，到2020年分配学校为“优质普通高中”，参与的普通高中数量越来越多。

　　（3）弱势群体机会补偿愈加凸显。在政策执行初期，指标分配主要根据学校的办学质量“定向分配”，优质初中通常会获得更多的指标。其后指标分配逐渐以学生人数为依据分配，规模相同的学校可以得到相同的指标。

　　近年来，开始出现“向薄弱初中、农村初中倾斜”的特点。比如，《北京市教育委员会关于做好2017年高级中等学校考试招生工作的意见》明确提出“乡村计划”，面向门头沟、房山、平谷等8个远郊区的41所初中学校分配优质高中乡村计划名额，“名额分配招生计划占优质高中招生计划比例不低于50%，一般公办初中学生升入优质高中的名额比例不低于35%”。

　　与之类似，天津市教育委员会在《关于2017年优质高中招生指标分配有关事项的通知》中要求：“涉农区优质高中招生指标分配应向本区内农村初中学校倾斜，这些招生指标分配名额应来自于市重点高中学校”。从政策制定的角度看，近年来指标到校政策的变化，越来越明显地体现出对弱势群体进行教育机会补偿的价值追求。

　　二、指标到校的政策目标

　　不同于以分数作为唯一标准的分配方式，指标到校政策是对优质教育资源进行二次分配，关注弱势群体的利益和教育的长期发展，重视学生在特定环境中的表现。将优质普通高中的招生名额分配到各个初中学校并非指标到校政策的最终目标。

　　短期内，指标到校政策让那些来自薄弱初中学校的学生有机会进入优质普通高中。长期而言，指标到校政策旨在均衡各个初中学校的生源水平，继而推进义务教育均衡发展。

　　就政策效果而言，指标到校政策的短期目标直接而高效。政策的直接受益者是那些在薄弱初中学校就读的优秀学生。指标到校政策将优质普通高中的招生名额分配到各个初中学校，使考入某一所特定的初中学校不再是进入优质普通高中的决定性因素。

　　优质普通高中的招生不以学生的绝对成绩作为唯一标准，对那些在薄弱初中学校学习却没有条件择校的学生，形成机会的补偿。

　　指标到校政策的实施，尤其能够惠及城市郊区及农村子弟。在城市郊区或农村学习的学生，不再因为基础教育资源分配的薄弱而失去进入优质普通高中的机会。伴随着指标到校政策分配比例的不断提高，越来越多来自薄弱初中学校的学生进入了优质普通高中，体现出了指标到校政策的政策效果。

　　指标到校政策的长期目标是推进义务教育均衡发展。学校的办学质量与生源、师资、管理和学校传统息息相关，一些所谓的“优质初中”往往是因为小升初录取“掐尖”而提高了生源质量。在生源质量高低不一的情况下，教师和学校的努力往往无法在中考中真实体现，优质初中与薄弱初中之间的差异因为生源差异不断固化。

　　差异长期存在，会激发学生和家长的择校热情，继续扩大差异，体现出“强者愈强，弱者愈弱”的态势。指标到校政策的实施，在改变学生和家长预期的同时，也激发了薄弱初中学校的办学热情和积极性。

　　指标到校政策要为初中“择校热”降温。由“择校热”带来的热炒学区房、“以权择校”、“以钱择校”、大班额等问题，一直都是社会关注的焦点问题。指标到校政策的实施，是让优质普通高中招收更多的薄弱初中学生。优质初中要直面指标到校政策的执行结果，特别是民办初中学校，需要改变以普通高中升学率吸引生源的办学思路。

　　三、指标到校政策的渐进式执行

　　指标到校不仅承担着改变教育资源布局的责任，还体现着“机会补偿”的教育公平理念。因此，指标到校政策在执行中采取了渐进方式，缓解了由于资源重新分配带来的政策阻力，也让更多人熟知这一政策。政策渐进式执行的过程，不仅表现在政策的深入与细化，更体现出政策的不断优化和调适。

　　政策的渐进式执行首先表现为分配指标的逐年递增。以中部某省为例，2003年的分配指标仅为30%,2005年上升到50%,2010年达到70%。2014年该省教育厅提出分配指标不低于统一招生计划的80%，并鼓励有条件的地区实行100%的指标分配。

　　在另一个西部省份，指标到校的分配比例由2007年的10%开始逐年上升，从2010年的20%以上、2011年的30%以上，到2015年实现“不低于50%”。指标分配数量的渐进式提升，体现出这一政策的执行力度不断增强。

　　在指标数量不断提升的同时，指标分配的质量也在渐进式提升。比如，为了降低指标到校政策带来的“同校不同分”的影响，中部某省的一些地区在政策执行初期规定了指标生最低录取分数线。最低录取分数线的划定能保证优质高中的生源质量，但同时也让一些薄弱初中学校的学生无法真正享受指标到校政策，有违指标到校政策的初衷。

　　因此，2016年该省取消了指标生的最低录取分数线要求。其后，该省的指标到校政策录取一直遵循从高分到低分依次录取，但考生的分数必须达到公办普通高中最低录取控制线。这样，指标到校政策的渐进式执行使政策落地平稳有序。在执行过程中，民众逐渐加深了对政策的了解，并通过理性判断作出适宜的选择。

　　四、落实指标到校政策应注意的几个问题

　　伴随义务教育均衡发展的不断深入，指标到校政策的实施面临新的挑战。在执行过程中，需要注意以下几个问题：

　　（一）关注进入优质普通高中的“薄弱学生”

　　指标到校政策是一项机会补偿政策，为薄弱初中学校的一部分学生提供了进入优质普通高中的机会。这些学生进入优质普通高中后能否得到教师的有效支持和帮助，成为其将压力转化为学习动力的核心要素。为了提升指标到校政策施行的实际效果，应制度性地给予“指标生”更多关注，最终使指标到校政策由对弱势群体的机会补偿达至能力的提升。

　　（二）指标到校政策需要其他并行政策的支持

　　为了使教育公平政策能够顺利执行，要进一步提升政策执行的透明度，特别是每年各初中学校未能够使用的名额数量，是反映指标到校政策执行效果的重要指标。应该营造与教育公平价值相一致的激励环境，与“校长、教师轮岗”等旨在达成教育机会补偿的政策共同实施。特别要注意并行政策间的相互影响，避免“政策打架”。

　　每一年对于指标到校政策的讨论，都是“补偿”与“选优”两种教育价值观的争论。因此，指标到校政策不仅仅是在公平分配教育资源，也是在构建社会为弱势群体补偿教育机会的公平观。

　　（三）指标到校既是工具也是目标

　　在执行指标到校政策的过程中，许多地区面临着指标生与统考生之间分数差距问题，给教学和管理带来压力，这一结果源于地区间和学校间教育资源分配不均。指标到校政策执行的困难越大，越反映出地区教育资源分配的不均衡，就愈发需要重视这个问题。因此，指标到校政策的实现既建立在义务教育均衡发展的基础上，也是义务教育均衡发展的结果。